受新冠疫情冲击与世界能源生产大国博弈影响，国际油价大幅下跌。布伦特（Brent）期货油价从1月20日的65.20美元/桶一度跌至4月下旬的20美元/桶水平，此后逐步回升稳定在40-45美元/桶水平。国内外机构普遍预测，低油价将持续1-2年时间。
在国际油价大幅下跌的同时，美国、印度等石油消费国纷纷表态将加大原油储备。作为全球最大的原油净进口国，中国增加石油储备的“窗口期”显现，应加快建立健全多层次的石油储备机制，推进石油储备基地建设，支持石油储备装备及技术创新发展，提升战略储备能力。
“低油价”凸显中国原油储备能力不足
中国战略石油储备能力未能达到国际能源署（IEA）规定“达标线”。
随着改革开放逐步深入，中国经济发展提速，对石油的需求量逐年加大。2003年国际油价走高，中国原油进口量也开始大幅攀升，石油储备基地筹建进入实施阶段。2006年10月，中国首个国家石油储备基地——镇海基地建成使用。2008年，《国家石油储备中长期规划（2008-2020）》（以下简称《规划》）正式发布。
根据《规划》目标，至2020年底中国应完成国家石油储备库前三期工程建设，形成8500万吨原油储备能力。但实际建设进度较慢，预计2020年前二期工程约4000万吨原油储备能力可建成投产。2019年中国原油对外依存度达72.6%，全年原油净进口量约5亿吨，参考国际能源署（IEA）90天净进口量的原油储备标准，中国需要储备1.2亿吨原油，储备能力尚有较大缺口。
图1 中国石油战略储备发展历程 数据来源：wind，赛迪智库整理，2020，09中国石油储备以政府为主，商业储备占比亟待提升。中国石油储备体系是以政府为主导的三级管理模式，即国家能源局（国家石油储备办）负责顶层的储备政策和规划，代表政府决定收储规模和动用石油储备；国家能源局下设的国家石油储备中心负责国家石油储备基地的建设和管理，承担战略石油储备收储、轮换和动用任务，同时监测国内外石油市场的供求变化；战略储备基地运营和原油收储投放责任则委托给基地。
商业储备占比较低，且既有储备能力也是以中石油、中石化等大型国有企业为主，民营企业参与度不高。一方面，尽管中国民营石油仓储量能力较大，但储存条件较国家石油基地条件还有所欠缺。据统计，中国民营企业石油仓储能力已超过2亿吨，数倍于已建成国家战略储备能力，但民营油库普遍规模较小，而且所处的位置大多不能停靠大型油轮，石油仓储利用率较低。另一方面，但由于资格审批、外汇管制、安全监管、价格波动等方面的原因，民营企业储油意愿也不强。
国外石油战略储备经验值得借鉴
根据国际能源署协议要求，成员国需拥有不少于90天石油净进口量的战略储备。发达国家基于“国家+企业”储备体系、动态管理等方面的做法，实际库存量普遍高于该标准。这些国家在低油价时期加大石油储备，油价较高时动用储备石油平抑国内油价，有效保障了国内物价稳定和能源安全。
各国普遍采用“国家+企业”石油储备体系。国家（公共）储备主要为国家直接投资运营和国家出资委托企业进行战略储备，石油所有权属于国家。企业（商业）储备是指企业所承担的社会责任储备，石油所有权属于企业。
如表2所示，主要发达国家石油企业实力较强，商业储备占比较高。美国石油储备能力全球第一，其石油储备领域市场化程度高，专业石油公司和服务公司众多。
即便国家储备也是由美国能源部制定总体规划后，采用市场招标的方式委托企业进行石油储备采购、管理。高度依赖进口的日本，采用政府为主、官民一体的石油储备体系。日本通过《石油储备法》明确民间石油储备的责任义务，如界定具有储备义务的石油经营者、义务储备者的最低储备量、储备油种类等。
表2 国际能源机构成员国石油库存天数及商业库存占比 数据来源：wind，赛迪智库整理，2020.09
各国石油储备普遍实行动态管理经验
从石油储备动用原则看，“保安全”“平价格”是石油储备的主要目的。美国规定当紧急事态发生造成原油供应显著减少，或紧急事态导致油品价格大幅上涨，可能对国民经济产生重大影响时，可动用国家石油储备。日本石油储备在动用方面分为两个层次，在国内石油供应短缺或中断的情况下，首先调整民间石油储备义务来缓解供求矛盾。如果供需形势依然严峻，再动用国家石油储备。此外，利用国际油价波动进行“吸、放、储”，实现“以油养油”，降低石油储备成本也是较为常见的作为。如美国规定战略石油储备最低保有量，利用多余库容参与国际石油市场交易，赚取利润。
各国政府储备资金主要由政府财政承担
从石油储备建设资金和石油收储资金主要来源看，大多国家由财政拨款支持，但具体流程有所差别。如美国由财政部门直接拨款，承担战略石油储备的全部费用，其中超过四分之三的费用用于购买石油，其他用于仓储设施建设、维护和管理费用。法国的储备经费同样由国家财政负担，并由国家实行绝对控制。政府不为企业的商业石油储备提供任何财政支持。日本则是由政府通过对进口原油和成品油征收石油税的方式予以保障。与其他国家不同的是，德国的政府储备资金是将相关费用加在成品油零售价格中转嫁出去，最终由消费者承担，并在加油站的销售凭证（发票）上注明。
政策建议
从近期看，为把握国际油价低位窗口期机遇，中国应出台相关政策，提升石油储备能力，增加原油需求。
一是考虑到石油储备设施建设周期较长，当前应充分发挥商业储备的作用，建议以政府租赁方式激活民营石油仓储闲置资源，并逐步通过法律手段和税收优惠政策使民营企业提升储备能力与意愿。
二是将老龄大型原油轮或成品油轮改建为海上浮式储油设施，并加快生产一批海上储油模块，快速形成石油储备能力。三是鼓励有条件企业结合市场需求通过技术改造相机从煤头化工、气头化工转变为油头化工，利用低油价降低生产成本。
从中长期看，中国应加快提升石油储备能力建设，完善石油储备相关机制，提升中国石油安全保障能力与应对国际油价大幅波动的市场控制力。
据此，中国还应着重加强以下三方面建设。
建立以国家战略储备为主、商业储备为辅的组合型石油储备机制。
进一步加大石油储运设施投入，尤其是加快石油储备基地建设。推进第三期石油储备基地建设进度，争取尽早建设完成并投入使用。组织编制《国家石油储备中长期规划（2020-2035）》，依托和利用现有设施布局，尽快启动石油储备基地第四期建设，提升国家战略储备能力。此外，进一步加强海外油气资源投资力度，充分利用海外份额油气，建设海外油气供应基地与仓储基地。
优化石油储备管理机制，强化储备动态管理能力。
尽快完善国家石油储备轮换机制。细化更新轮换的管理办法，选取国际油价变化的适宜时期，分批次、分阶段收放储。建立石油储备的分级动用机制和应急响应机制，根据风险评估确定动用的规模、方式等。探索“以油养油”的市场化运作机制。设定国家储备最低保有量，富余石油储备能力可适当引入市场化机制，以“低吸高抛”操作获利回补石油储备体系的建设和维护成本。
加强石油储备装备和设施的技术创新，提升储备能力和安全管理水平。
利用新一代信息技术进一步提升储备油库自动化控制和管理水平，建立数字化油库，提升油库的安全管理水平。进一步提升大型储罐设备的生产技术水平，不断完善生产标准。对储罐基础材料、边缘板防腐、防渗、电位监测、电绝缘等方面加强技术研发，不断提高中国储罐安全可靠性。加强大型地下水封石洞油库的关键技术创新。借鉴国内已建成并运营的地下水封油库的经验，加强地下水封石洞油库工程建设技术研发，推动中国地下石油储备设施建设。
